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土地权属

浅析农村土地权属纠纷行政诉讼案件的法律适用

发布人:admin     发布时间:2019-05-11 14:15
近年来,随着城中村改造的不断推进和城市化的快速发展,农村集体土地的价值及利益大幅提升,农村集体土地权属争议也随之不断增多,土地权属争议行政确权纠纷案件逐渐成为现阶段我院行政诉讼案件主要类型之一。下面结合我院行政审判经验,浅析在审理农村土地权属纠纷行政诉讼案件中如何正确适用法律问题。
一、土地权属纠纷的含义
土地权属纠纷是指土地所有权或者使用权归属争议。它一般发生在个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间。权属纠纷的特征是争议的土地权属不明确,土地所有权、使用权的归属处于不确定状态,纠纷双方都有各自的主张。土地权属纠纷行政诉讼是指土地权属纠纷一方当事人对于行政机关依法对土地所有权或使用权进行确认、登记的具体行政行为不服,依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起诉讼,并由人民法院进行审理和裁判的活动。
二、农村土地权属纠纷行政案件的主要特点
(一)涉案人数众多、影响面大。农村土地权属纠纷经常发生在村镇之间、村民小组之间,大部分涉及众多农户,影响大,为大多数村民所关注;农户之间的争议也往往举家出动,亲戚乡邻联动。经村委或镇的调处不能得到解决时一般都会上访。处理不慎,矛盾容易激化和升级,引发群体上访案件、群体治安案件。
(二)纠纷形成时间长,解决难度大。农村土地权属纠纷,多形成于体制下放时期的八十年代初,分地、登记、发证等事件和行为有的还要追溯到人民公社或者五十年代的土地改革时期。因年代久远,填证不规范,书面证据保存不好,知情的证人缺失,现场勘查也难以取证,案情大多较为复杂,解决难度大。
(三)行政诉讼中必有第三人参加。与其他行政诉讼案件不同,因不服土地权属争议处理决定而进行行政诉讼时,除政府作为被告以外,还存在双方或多方当事人之间的争议,不管哪方提起诉讼,都涉及第三人的利益,必须通知第三人参加。
(四)政府确定土地权属的前置性特点。我国土地管理法第十六条、森林法第十七条规定,土地权属纠纷由人民政府处理。这是法律对政府处理土地权属纠纷的授权性规定和职责性规定。政府作为行政机关,享有确定土地权属的法定职权,也承担着处理土地权属纠纷的法定职责。凡涉及土地确权问题,以政府先行处理为前提,只有对人民政府的处理决定不服的,才能向人民法院起诉。
三、农村土地权属争议的成因
(一)土地价值的大幅提升是土地纠纷增多的根本原因。
城市化的不断发展和城中村改造的不断推进,促使农村土地效益一路攀升。同时,随着城中村改造和城市化进程的不断加快,农村土地被征用后的巨额补偿也引发土地权属纠纷大量出现。土地权属争议实质上就是利益之争。
(二)土地制度不完善是农村土地纠纷产生的历史性原因。
我国建国以来,土地制度历经变化,一直处于不稳定状态,造成了我国农村土地现状的混乱局面。同时,由于当时为响应政府号召,壮大农村集体经济,农村兴办小林场、农场、创办社办企业,国有企业、部队等单位对村集体征用的土地缺乏必要的程序和手续,造成土地权属不清,产权不明。
(三)土地登记不规范是纠纷产生的体制性原因。
我们在办案过程中发现,相当的农村土地权属争议,来源于土地登记不规范,农村土地发包程序太随意造成的。改革开放初期,几乎所有的土地登记都是县级政府盖好公章,再拿到村镇填写、发放,许多村民、集体甚至从来就没有土地登记凭证,土地登记凭证在农户、村镇、县级档案馆三级保管机制落实不力。在土地发包过程中,违反民主议定原则的现象很普遍,没有按《农村土地承包法》规定的原则和程序办理承包。
(四)农民法律意识的提高是土地纠纷产生的思想性原因。
伴随着社会进步和普法工作的开展,农民法律意识、法制观念、自我维权觉悟大大提高,对土地收益有了更加深刻的认识,这种情况下,土地现状与法律界定、合同约束、权利凭证保障相脱节,致使农村土地权属争议频繁发生。
四、审理农村土地权属争议行政案件的具体法律适用 
我国的土地法律框架由宪法、相关基本法律和土地专门性法律构成,其中基本法有《宪法》、《民法通则》;土地法律有《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》等;土地法规有《土地管理法实施条例》,《城镇国有土地使用出让和转让暂行条例》、《中外合资企业建设用地的暂行规定》、《铁路留用地办法》等;相关法律有《物权法》、《城市规划法》,《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿藏资源法》、《环境保护法》、《水法》、《文物保护法》等;规章有《确认土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属正义调查处理办法》等。另外,最高人民法院还颁有相关司法解释,全国各地根据宪法赋予的职责,根据各地在土地利用、开发、保护和经营方面的实际情况,纷纷制定了相关地方性法规和规章。
由于国家法律赋予行政机关对土地权属纠纷进行行政裁决的专属管辖性,加上民事法律一般不具有溯及力的特点,单靠法律法规和规章是绝对解决不了土地纠纷问题的。要正确引用法律法规,彻底解决土地权属纠纷矛盾,不仅要全面掌握我国现行的有关土地法律法规规章制度的相关规定,而且要深入了解我国建党建国以来不同历史时期有关的土地法律法规和规章政策以及历史上的诸多土地运动,广泛了解风土民情,才能从法律、政策和思想上彻底解决矛盾纠纷,维护社会和谐稳定。正确解决土地权属纠纷的法律适用问题应当包括两个方面: 
(一)、实体法律适用
关于土地权属纠纷实体法律适用问题,应当学会用历史与现实相结合的观点看问题。既要尊重历史又要面对现实,具体分清权属纠纷发生的时间与历史背景,结合当时实行的法律法规和规章政策以及当前现行的法律制度,本着有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则,以事实为依据,以法律为准绳,具体问题具体分析,才能妥善解决矛盾纠纷。
就实体法律制度而言,要以国土资源部1995年实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》为确定土地权属的专门性实体法规范;以《宪法》为指导原则,以《土地管理法》和《城市房地产管理法》,国务院颁布的《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等相关法律法规和规章为参照依据;鉴于民事法律一般不具有溯及力的特点,还要以1950年的《土地改革法》、1962年的《六十条》、1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》、1987年的《土地管理法》以及建国以来不同历史时期有关的土地法律法规和规章政策为补充依据。
对于介于全民所有制单位、城市集体所有制单位、乡(镇)或村办企事业单位与农村集体土地权属纠纷的问题,依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995年6月)关于土地确权的规定,分四个时期作不同处理:(1)1950年《土地改革法》实施至1962年《六十条》颁布时期。这个时期被全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前个人土地),迄今没有退还给农民集体的,原则上属于国家所有;被乡( 镇) 或村办企事业单位使用的集体土地,原则上属于该乡(镇)或村农民集体所有。(2)1962年《六十条》实施至1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》颁布时期。这时期也有两种情况:一是全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地,有下列六种情形之一的,即:①签订过土地转移等有关协议的;②经县级以上人民政府批准使用的;③进行过一定补偿或安置劳动力的;④接受农民集体馈赠的;⑤已购买原集体所有的建筑物的;⑥农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的,属于国家所有。二是乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地,有下列四种情形之一,即:①签订过用地协议的(不含租借);②经县、 乡(公社)、村(大队)批准或同意,并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的;③通过购买房屋取得的;④原集体企事业单位体制经批准变更的,分别属于该乡(镇)或村农民集体所有。(3)1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》实施至1987年《土地管理法》颁布时期。这时期全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地,依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的,确定为国家所有。乡(镇)村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后,乡(镇)村集体单位继续使用的,可确定为该乡(镇)或村集体所有。(4)1987年《土地管理法》颁布后违法占用的土地, 必须依法处理后再确定土地所有权。凡属上述情况以外的,全民所有制单位、城市集体所有制单位未办理征地手续使用的农民集体土地,由县级以上地方人民政府根据具体情况,按当时规定补办征地手续,或退还农民集体;乡(镇)村办企事业单位虽采取上述方式。但目前土地利用不合理的,如荒废、闲置等应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体,或按有关规定进行处理。 
(二)程序法律适用
1、处理土地权属争议的程序性规范。国土资源部2003年颁布实施的《土地权属争议调查处理办法》(前身为《土地权属争议处理暂行办法》)以及原国家林业部1996年10月《林木林地权属争议处理办法》是处理土地权属争议的程序规范。
2、处理土地权属争议的管辖。土地的社会主义公有制决定了政府对土地权属争议的专属管辖权,《土地管理法》对此作了具体规定。上述部颁规章还进行了职能分工,规定县级以上政府相应职能部门负责调查和调解工作,但不能以自己的名义确权,而只能报同级人民政府作出处理决定。
3、行政调解是必经程序。《土地权属争议调查处理办法》第23条规定国土资源行政主管部门对受理的争议案件,应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解,促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。上述规定确定了行政调解是解决土地权属纠纷必经的法定程序。
4、不服人民政府作出的确权决定,是否必经行政复议的救济问题。行政复议和行政诉讼是解决行政争议的主要途径和两种不同的法律制度,二者不能同时运作。我国相关法律法规规定当事人可以申请行政复议,也可以直接提起行政诉讼。可见是以当事人自由选择为原则的。但也有例外,行政复议法第三十条第一款就规定了必经复议程序的前置情形。最高人民法院对此作了专门的解释,只有当政府的确权决定侵犯“已经依法取得”的“自然资源”权属时,复议才是诉讼的必经程序。
农村土地权属争议,因权利归属不确定,蕴含着重大的利益纷争和民间矛盾。我们应该清醒地认识到,农村土地权属争议形成原因很复杂,有其自身的特点;审理这类纠纷案件时,应当严格程序,依法审判,充分把握政策和法律依据的适用。在建设社会主义和谐新农村的今天,及时解决农村土地权属争议,对于盘活利用土地资产,促进经济社会发展,维护农村稳定,进一步完善社会主义市场经济,具有重要而深远的现实意义。 
 

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